[민주주의/의회] 의회정치 2. 의회정치의 역사, 양원제와 단원제
안녕하세요.
지난 주에 올렸던 '의회정치 1. 의회의 정의과 기능' 이라는 글 (바로가기 -> http://kair17.tistory.com/51 ) 에 대해서 생각보다 큰 호응을 보내주셔서 감사합니다. 조금은 지루한 정치학의 내용을 다룬 거라도 재미있게 봐주셔서 고맙고요, 제 글도 홍보해주신 트친, 페친 여러분들께도 감사드립니다.
지난 번 글에서도 그랬듯이, 이 글은 의회정치-정당정치-선거정치 순으로 적게는 8개, 많게는 9개의 해당되는 글이 올라갈 예정입니다. 곁가지로 몇 개의 글들이 더 올라가서 많으면 15편의 관련된 내용이 실린 글을 연재할 생각입니다. 이 글을 연재하는 이유는, 지난 대선에서 생각보다 많은 사람들이 정치에 대해서 혐오를 하고 있다는 걸 발견했고, 그 혐오가 결코 한국의 정치 발전에 도움이 되지 않을 거라는 생각에, 정치에 대해서 더 잘 알아보고, 어떻게 하면 정치의 순기능이 더 작용할 수 있을까라는 고민을 했기 때문입니다.
몇 글자 안되는 글을 통해서 이런 제 고민이 조금이나 해결이 된다면 뿌듯할 거 같네요. 서론이 길었네요. 이제 의회정치에 관한 두 번째 글, 의회정치의 역사, 양원제, 단원제에 대한 이야기를 해보겠습니다.
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1. 의회정치의 역사
의회는 여러 정치제도 중에서 700여 년이라는 가장 오래된 엯를 가진 제도입니다. 그리고 현대 정치과정에서는 가장 기초적이며 핵심적인 제도입니다. 이런 의회정치의 기원은 영국에 있으며, 그래서 의회정치의 기원을 말할 때는 영국의 의회정치의 역사를 빼놓을 수 없습니다. 또한 근대 의회제도를 이야기 할 때도 영국의 의회 역사는 꼭 언급하고 가야겠지요.
1) 근대 의회 (전형의회) 성립
의회는 중세시대에도 신분제 의회의 형태로 존재하고 있었습니다. '신분제 의회'란 귀족, 성직자, 시민계급 등의 대표들로 구성되어 국왕의 자문기구 역할을 담당하는 회합제도입니다. 각 국가마다 명칭도 다르고, 세부적인 조직형태도 달랐지만, 이 '신분제 의회'의 가장 큰 특징은 국왕의 국정자문 역할을 했다는 것입니다. 그리고 근대의 의회는 영국의 신분제 의회가 그 권한을 확대하는 과정에서 성립되었습니다. 신분제 의회의 존재 목적은 '대표'와 '동의'의 명분을 빌려 합법적인 세금징수와 인상에 제한되어 있었습니다. 1
이 제한에 풀어진 건, 1215년 존 왕의 마그나카르타 (대헌장)을 공포하면서였고, 이 때부터 2의회는 국왕을 견제할 수 있는 권한을 갖게 됩니다. 이 마그나카르타에 따라 귀족원이 'Parliament'로 개명하게 되었고, 이 명칭은 영국의회를 가리키는 말이 됩니다. 그러나 이 의회가 근대 의회제도가 되는 건, 헨리 3세가 마그나카르타를 무시하자, 귀족당의 당수 시몽 드 몽포르를 중심으로 2명의 기사와 21개의 도시에서 각각 2명씩의 시민의 대표를 소집하여, 'Parliament'에 참여하여 국정을 의논하여, 의회의 구성원이 확대되었고, 1295년에는 이전에 참여했던 귀족과 성직자들을 이외에도 일반 성직자, 각 주의 기사, 그리고 각 도시의 대표자들까지, 의회 참여 인원이 확대되었고, 이를 '전형의회 (model parliament)'로 합니다. 그리고 이 전형의회가 근대의회제도의 기원이 됩니다.
2) 전형의회 이후 의회의 발전
전형의회가 구성된 이후, 영국 의회는 귀족원과 서민원의 양원으로 분리, 구성되기 시작했습니다. 1330년 하위 성직자들이 성직자 회의를 조직하여 전형의회를 탈퇴했습니다. 이 때 정치적으로 공통의 이해관계를 갖고 있던 고위성직자와 귀족들은 '귀족원'을 구성했고, 귀족 계급에 속해 있던 기사들은 실질적으로 이해관계가 비슷했던 평민계급, 하급 성직자들들과 함께 서민원을 구성했습니다.
그리고 귀족원은 상원으로, 서민원은 하원으로 불리기 시작했죠. 그리고 웨스트민스터 궁전에서 회의가 열렸고요. 이게 바로 양원제의 시작입니다.
<Westminster Abbey in London 영국 런던 웨스트민스터 사원>
양원제가 성립된 이후, "왕의 권력은 신이 부여한 것이다", 즉 왕권신수설을 주장하던 제임스 1세가 즉위한 이후, 의회와 국왕사이에 대립관계가 커졌습니다. 1628년 의회는 권리청원을 통해 의회의 동의 없이는 어떠한 과세나 공채도 강제되지 않는다는 것을 주요 내용으로 하는 국왕의 양보를 끌어 내었고, 이 후 청교도 혁명을 포함한 두 차례의 내란을 거치면서 의회 내 독립파는 잔부의회를 구성하고, 찰스 1세를 처형한 후, "의회는 국민의 의해 구성된다"라는 국민협약을 통해 왕정과 귀족원을 폐지하고 공화정을 수립하게 되었습니다. 1653년에는 "주권은 정부의 각 장과 의회에 참가한 전국민의 대표자에게 있어야 한다" 고 규정한 정부조직법을 제정했고, 이로써 영국 의회는 "전국민의 대표기구"라는 성격을 가진 현대 의회로 발전하게 되었습니다. 3
그리고 명예혁명을 통해 1688년 권리장전이 의결되어, 국왕은 과세, 상비군의 징집과 유지 등 국사를 유지함에 있어서 의회의 승인을 필요하게 되었습니다. 이는 왕권을 제한하면서 의회 권위의 보장이 확립되는 변화를 의미하는 것이었습니다. 4
영국에서는 전형의회를 성립하는 과정, 근대 의회로 발전하는 과정은 절대왕권을 수호하는 왕들과 시민과 귀족으로 구성된 의회의 갈등과 의회의 승리로 끝난 결과물이지요. 그래서 현재 영국 의회는 권한이 매우 센 편이고, 입법기관으로서 그 존재를 과시하고 있습니다.
2. 의회의 구조: 양원제와 단원제
이제 의회의 구조, 혹은 의회의 종류에 대해서 말하려고 합니다. 그리고 의회의 구조 중 대표적인 두 개가 바로 양원제와 단원제입니다. 이 포스팅의 주 내용이 되겠지만, 역사 이야기를 꺼내게 된 건, 바로 양원제의 시작이 단원제의 시작보다 오래되었고, 그리고 각 국가별로 의회제도를 선택한 가장 큰 이유는 의회 정치, 더 나아가 정치사 및 정치 지형에 따랐기 때문이죠. 그럼 이제 본격적으로 의회의 구조에 대해서 이야기 하겠습니다.
양원제와 단원제는 말 그대로, 양원제는 두 개의 의회, 단원제는 하나의 의회를 뜻합니다. 양원제의 경우 일반적으로 의회에 상원과 하원이 존재합니다.
양원제는 상호 독립적인 두 개의 원이 존재하며, 각 의회가 독자적으로 의사결정 과정을 거치고, 양원의 의사결정이 일치할 때 효력이 발생하는 의회제도입니다. 지난 번 포스팅에서도 언급했지만, 의회는 시민의 정치 대표기구인데, 귀족원에 해당되었던 기구가 더 높은 의미의 '상원'이라는 명칭을 쓰는 이유가 궁금하실 거라고 생각합니다. 이유는 처음에 상-하원으로 나뉘었을 때 상원에 해당되는 귀족원이 서민원에 비해 권한을 더 많이 갖고 있었고, 권위도 더 높았기 때문입니다.
단원제는 시민에 의해 선출되는 의원들이 하나의 원을 구성하고 단일한 의사결정의 권한을 갖는 의회제도 입니다.
1) 양원제와 단원제의 역사
(1) 양원제의 역사
양원제의 기원은 앞서 말했기 때문에 생략하겠습니다.
그러나 어떤 트친분께서 질문을 주셨지만, 현대 국가들이 양원제를 선택하고 있는 이유를 짚고 넘어가는 건 중요하다고 생각합니다.
현대 국가에서 양원제를 선택하는 이유는 현재도 군주국가를 유지하는 경우 (영국, 일본) 혹은 연방제를 채택하고 있는 경우 (미국, 독일), 이렇게 크게 두 이유를 들고 있는데, 연방제를 선택하고 있지 않으면서, 군주국도 아닌 경우는 양원제를 선택하게 된 경우도 있습니다. 바로 프랑스가 이 경우에 해당되죠.
그럼, 현대 국가에서 양원제를 선택하는 이유는 무엇일까요?
1. 역사적 차원에서 볼 대 군주국가의 구조적 특수성을 가진 경우
2. 연방제 국가의 특수성을 반영한 이유
3. 하나의 의회보다 두 개의 의회가 권력의 집중과 다수파의 횡포를 방지하는 데 안전하기 때문.
프랑스의 경우가 바로 3번에 해당됩니다.
원래 프랑스는 단원제 국가였지만, 제 5공화국 이래로 양원제가 되었습니다. 양원제가 된 이유는 아무래도 제 3, 4 공화국 (1875 - 1958) 기간 동안 (75년) 내각이 127번이나 바뀐 경험이 있습니다. 그만큼 정부 위기가 그래서 프랑스의 상원은 간선제로 뽑히고, 하원에 비해 권한도 적지만, 하원을 견제하는 역할을 하고 있습니다. 5
여기서 하나 더 짚고 가자면 연방제 국가만 양원제를 채택하는 게 아니라, 단방제 국가도 양원제를 채택합니다. 이 경우는 일반적으로 국토가 넓고 인종, 종교 등이 이질적인 국가에서 상원에 해당되는 원이 종교, 지역, 인종적 이익을 대표합니다. 즉, 연방주의 보다는 소수 집단의 보호 및 권력의 분립이 필요한 경우죠.
(2) 단원제의 역사
단원제 의회도 양원제처럼 중세 신분제 의회가 변화하는 과정에서 형성된 의회제도입니다. 그러나 양원제의 시행과정에서 개선책으로 시작되었기 때문에, 양원제에 비해 역사가 짧습니다. 단원제 의회가 처음 형성된 역사적 기원은 프랑스 혁명과정에 있습니다. 원래 프랑스에도 귀족원과 서민원이 따로 있었습니다. 그러나 루이 16세가 신분제 의회를 소집했을 때, 귀족원은 단독회의를 열고 의결을 할 것을 주장했고, 서민원은 합동 회의를 열 것을 주장했습니다. 그리고 이 두 주장에 부딪혔기 때문에 의회가 성립되지 못했고, 프랑스는 이 이유를 양원제의 폐해라고 생각했습니다. 그래서 서민원은 '주권불가분'이라는 이론적 근거를 두고, 서민원이 진정한 국민의회임을 주장하여, 1789년 프랑스혁명을 계기로 단원제를 채택하게 되었습니다.
당시 단원제를 채택한 이유는
1. 양원제도를 채택한다면 신귀족 계급을 형성할 우려가 있다.
2. 외희는 국민 주권을 대표하는 기관이며, 주권은 단일 불가분의 성질을 갖고 있기 때문에, 국민 주권을 대표하는 기관도 같은 성격을 띠어야 한다.
3. 양원제도에 비해서 단원제도가 입법 시간도 짧게 걸리며, 민의에 의해 선출된 하원의 입법이나 결정사항이 상원에게 거부 당한다면, 민의를 반역하는 결과가 된다.
였습니다.
단원제의 역사는 짧지만, 대다수의 국가들이 채택하고 있는 제도입니다. 일반적으로 동질적인 사회, 국토나 인구의 규모가 아주 크지 않는 국가에서 채택합니다.
2) 양원제와 단원제의 구성
앞서 말했듯이 양원제나 단원제를 선택하는 이유는 역사나 정치적 지형에 따라 다릅니다. 그리고 어떤제도를 선택하느냐에 따라 의회를 구성하는 수도 다르고, 권한과 역할, 선출방식과 규모, 운영 방법에도 조금씩 차이가 있습니다. 따라서 하나로 종합해서 이야기하는 것은 어렵지만, 기본적인 사항에 대해서 짚고 넘어가죠.
(1) 규모
이번 대선에서 핫이슈 중에 하나가 바로 "국회의원정수 축소" 였습니다. 미국이 가진 인구에 비해서 우리나라의 국회의원 정수가 너무 많다가 그 이유였는데요. 사실 국회의원 정수는 인구와 지형적 차이도 있지만, 인구가 많다고 해서 국회의원 정수가 비례하는 건 아닙니다.
국가명 |
국회의원 (하원) 정수 |
미국 영국 독일 이탈리아 프랑스 일본 |
435 659 656 630 577 500 |
양원제의 경우, 하원은 국민에 의해 직접 선출되기 때문에 그 규모는 대부분 인구를 감안하여 결정되며, 인구비례에 따라서 선거구의 의원 수가 결정됩니다. 상원의 경우는 직접선거로 선출되는 경우도 있지만, 간접선거 혹은 세습, 임명에 따라 다양한 방법으로 선출되기 때문에, 일반적인 기준은 없습니다. 하지만 미국의 경우 상원은 각 주 별로 2명씩 선출되며, 독일은 각 주 별로 인구 수에 비례하여 3 ~ 6명으로 수가 정해져 있으며 총 69명의 상원 의원이, 주 정부 선거 결과에 따라 구성됩니다. (독일 상원에 대해서 궁금하시면 http://kair17.tistory.com/50 에서 더 보실 수 있습니다.) 영국을 제외한 대부분의 양원제를 채택하고 있는 국가에서는 하원이 상원보다 수도 더 많고, 더 많은 권한을 갖고 있습니다. 2001년도 기준으로 평균 상원은 155석, 하원은 365석 정도 입니다. 또한 상원의원의 수는 점차 줄어가는 추세이고, 하원의원의 수는 늘어가는 추세입니다. 그만큼 민의를 반영하는 하원 의회에 더 많은 힘을 실어주고 있다는 뜻이 되겠죠.
(2) 의회의 권한
의회가 가지는 권한도 국가마다 다릅니다. 미국의 의회는 정책형성 과정에서 실질적인 권한과 역할을 행사하는 반면, 영국의 경우는 내각 혹은 각료들이 실질적인 권한과 역할을 행사합니다. 하지만 양원제 국가에서 하원의 권한이 상원에 비해 큰 편이고, 상원은 실질적인 정책형성을 주도하기보다는 입법을 지연시키는 역할을 담당합니다.
상원과 하원의 권한 배분은 어떤 정치시스템을 갖고 있느냐에 따라 다릅니다. 연방제, 대통령제를 실시하고 있는 경우 권력의 집중을 방지하고, 균형을 유지하기 위해 상원과 하원의 권한을 동등하게 분배하고, 의원내각제의 경우는 권력의 합리화를 위해 우월적으로 권한을 배분하는 경우가 많습니다.
두 원의 권한을 통해 분배하자면 다음과 같이 정리할 수 있을 것 같네요.
강한 양원제 |
약한 양원제 |
무의미한 양원제 |
상원과 하원의 권한이 동등한 경우, 두 원이 정치과정에서 실질적인 권한과 역할을 행사 |
상원과 하원의 권한 차이가 상당히 큰 경우 (대다수 하원의 권한이 큼) |
상원의 존재가 무의미해서, 단원제와 별 차이가 없는 경우 |
미국, 독일 | 영국, 일본 | 오스트리아, 아일랜드 |
3) 단원제와 양원제의 장단점
양원제와 단원제를 지지하는 사람들은 저마다 다른 이유가 있습니다. 하지만 어떤 제도든 장점이 있고 단점이 있기 마련입니다. 저도 이 중에 한 입장이기 때문에, 장단점을 미리 제시해야, 이 글을 읽으시는 독자분들도 정보가 공평한 상태에서 판단을 내리실 수 있을 거라고 생각합니다.
(1) 양원제의 장단점
- 양원제의 장점
1. 양원제가 갖는 대표성
: 상원과 하원의 선출기준이 각각 다르기 때문에 지역과 계층 그리고 인구 수를 바탕으로 의회에 다양한 대표자가 입성할 수 있다.
2. 국가정책 결정과정이 이중적이기 때문에 보다 신중하고 깊이 있는 심의와 결정이 이루어진다.
3. 상원과 하원 간의 견제와 균형, 특히 아원의 대중적 열망을 자제하는 상원의 진중한 역할을 기대할 수 있다.
- 양원제의 단점
1. 상원은 대부분 국민의 직접선거로 구성되는 경우가 아니기 때문에, 민주주의적 원리가 제한될 수 있다.
2. 양원이 대립적인 견해를 가질 경우, 깊이 있는 논쟁과 토론을 통해 질적으로 향상된 법률제정이 이루어지기 보다 정치적 타협에 의해 정책이 결정될 가능성이 있다.
3. 상원의 하원에 대한 견제가가 하원의 대정부 감독과 견제기능의 장애물로 작용할 수 있다.
: 연방제의 경우 상원의 지방 이익이 국민 전체의 의사에 역행하는 방향으로 작용해 의회의 대의 기능을 손상시킬 수 있다.
상, 하원 간의 견제가 심할 경우 - 다수당이 다를 경우 - 보복 견제의 형태로 표출되어 정치적인 불안을 자초할 가능성이 있다.
4. 시간과 비용이 더 많이 든다.
(2) 단원제의 장단점
- 단원제의 장점
1. 하나의 대표성, 하나의 단일 대표기구
2. 정치적 통제와 안정 도모
3. 처리과정이 신속, 비용도 상대적으로 절감
4. 행정부와의 관계가 일원적이기 때문에 강력하게 행정부의 국정운영 견제 가능
5. 효율적이며 적실성 있는 입법 절차 보장
- 단원제의 단점
1. 한 개의 정당이 의회를 장악하는 경우, 국가 이익보다는 당파적 이해관계가 의사결정에 반영될 가능성이 있다.
2. 지나친 정치안정과 효율성을 강조하게 되면, 행정부의 시녀가 될 수도 있다.
-> 따라서 행정부의 견제와 균형이 기능이 형식적으로만 수행할 수 있다.
3. 분점정부가 되는 경우 - 의회 다수당과 대통령의 소속정당이 다른 경우 - 야당의 과도한 행정부 견제와 통제가 발생하여 행정부의 원활한 국정운영을 제약할 수 있다.
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개인적으로 양원제를 지지합니다. 그리고 현재 우리나라 정치 지형을 보면, 양원제를 통한 권력 분립이 더 알맞다고 생각합니다.
1. 각 도와 시 별로 인구의 수가 균일하지 않습니다.
따라서 현재의 단원제로는 특정 지역의 정치적 이익을 대변하기 어렵고, 정책결정과정에서 특정 지역의 정치적 이익이 상대적으로 많이 반영될 수 있습니다.
2. 다양한 대표성을 통해 더 좋은 정책을 실행할 수 있습니다.
국회의원의 지역구와 시도단체장 및 기초의원들의 지역구는 다릅니다. 따라서 양원제를 실시한다면 다양한 지역구의 이익이 반영된 정책을 입법할 수 있다고 생각합니다.
3. 행정부와 국회의 당이 같은 경우 상원을 통해서 행정부와 국회를 견제할 수 있습니다.
우리의 선거 패턴을 보면 보통 대통령이 속한 당과 국회의 다수당이 일치하는 경우가 많습니다. 특히 지난 18대 국회에서는 여당이 국회 의석의 2/3을 차지하고 있었고, 미디어 악법, 한미 FTA와 같은 커다란 법들이 날치기 통과가 된 적이 있습니다. 반면 지방선거는 야당이 승리했고요. 이 경우, 상원이 지방선거를 통해 구성된다면, 지역적 이익을 대변하는 것은 물론, 국회와 행정부를 견제할 수 있는 효과적인 수단이 될 수 있겠지요.
영국의 의회 역사에 대해서 설명을 했습니다만, 우리가 의회에 대해서 자부심을 갖고 있는 것은 우리나라 국민 수준의 문제는 아니라고 생각합니다. 우리의 의회는 공산주의를 견제하려는 미국에 의해 갑작스럽게 만들어졌고, 헌법 역시 국민의 의사가 그렇게 많이 반영된게 아니기 때문입니다. 하지만 의회의 역할에 강조가 된다면 그만큼 의회가 행정부를 효과적으로 통제할 수 있으며, 의회에 대한 시민들의 호감도 상승할 거라 생각합니다. 결과적으로 좋은 대의민주주주의로 안착될 수 있겠지요.
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이번 포스팅은 내용도 많고, 역사를 다뤘기 때문에 지난 번 포스팅에 비해서 훨씬 지루할 수 있을 거라 생각합니다. 하지만 지난 5년, 혹은 한국 의회 역사를 돌이켜보면, 많은 내용이 이번 포스트에 담겨 있다고 생각합니다. 그리고 양원제와 단원제의 장단점 부분은 우리 정치를 어찌 보느냐에 따라서 의견이 갈릴 수 있을 거라 생각합니다.
오늘도 재미있게 이 글을 읽으라고 말하지는 못할 거 같지만, 그래도 나름 뜻깊은 포스팅이 되길 바랍니다.
참고도서 1. 고경민 (2007): 의회정치론 <현대 정치과정의 동학>, 3쇄, 인간사랑, Pp. 137 ~ 194
2. 황태연, 박명호 (2003): 분권형 대통령제의 특성과 현황 <분권형대통령제 연구>, 초판, 동국대학교출판부, II
- 신분제 의회에 대해서 궁금하시면 http://dlegongbuwarac.edupia.com/xmlView.aspx?sixid=036243 의 글을 참조해주세요. [본문으로]
- http://ko.wikipedia.org/wiki/%EB%A7%88%EA%B7%B8%EB%82%98_%EC%B9%B4%EB%A5%B4%ED%83%80 [본문으로]
- http://mtcha.com.ne.kr/world-term/england/term41-chunggyodo%20hyugmyung.htm [본문으로]
- http://ko.wikipedia.org/wiki/%EB%AA%85%EC%98%88%ED%98%81%EB%AA%85 [본문으로]
- 프랑스 헌법에 따르면 상원은 하원과 거의 같은 수준의 권한을 가지며 법안이 국회, 정부에서 발의돼 논의될 수 있다고 본다. 그러나 상원과 하원의 의견 일치가 이뤄지지 않는다면 정부는 하원에 최종 투표권한을 넘기는 것을 원칙으로 한다. [1] 특정 사안에 대해 여론의 영향이 크게 발산되거나 분쟁 조짐이 격화될 경우에는 국회가 상원의 거부권을 묻기도 한다. 상원과 하원 모두 법안을 제출하고 의결하는 권한을 갖고 있기 때문에 양측간의 결의에 도달하기 위해서는 수차례 협상 혹은 교섭이 필요하다. 이러한 경우가 아주 빈번하지는 않지만 양측이 대개는 동의 혹은 한 쪽의 의견에 동조하는 쪽으로 방향을 선회하거나 정부가 해당 법안을 자체 철회한다. 하지만 이러한 권력 배분구조는 자연히 상원보다 하원에 정치적인 사안의 의결권에 더 많은 비중을 역할을 주며 특히 선거 이후로 정부가 국회의 도움이 필요할 경우에는 공공연히 하원에 더 많은 초점이 모인다. 합리성이 떨어지거나 무작정 입법안 통과를 추진하는 행위는 엄격히 제한되며 새로운 내각이 반드시 상원의 동의 여부를 얻을 필요는 없다. 또한 반대 투표를 추진하게 될 경우 총 인원의 10% 이상이 반드시 이에 동의해야만 상정이 가능하다. 만약에 동의한 사안의 청원서가 거부되면 찬성으로 서명한 의원은 의회가 끝날 때까지 다른 청원서에 서명을 할 수 없다. 프랑스 상원은 여러 보고서를 펴냄으로써 정부의 조처에 대한 견제 역할을 수행하고 감시 역할도 함께 겸한다. 프랑스 상원에 대한 정보: http://ko.wikipedia.org/wiki/%ED%94%84%EB%9E%91%EC%8A%A4_%EC%83%81%EC%9B%90 [본문으로]
- 2001년 기준 [본문으로]
- 고경민 (2007) 참조 [본문으로]