[글로벌 거버넌스] Governance

아직 내가 Governance에 관한 개념을 논의할 때는 아니다. 왜냐하면 아직 Helmut Wilke의 'Global Governance'를 비롯한 그의 'Systemtheorie'를 아직 읽지도 않았고, 수업 시간에 들었던 내용이 딱 귀에 들어오지 않았다. 하지만 얼마 전에 die Zeit에서 Saskia Sassen의 글을 실었다.

난 이미 그녀에 관해서 Hausarbeit를 쓴 적이 있기 때문에, 반갑기 그지 없었고, 그래서 잠깐 그녀의 글에 관해서 이야기를 해보려고 한다. 하지만 그전에 위키페디아에서 Governance에 관해서 정의한 글을 보자.

Governance is the activity of governing. It relates to decisions that define expectations, grant power, or verify performance. It consists either of a separate process or of a specific part of management or leadership processes. Sometimes people set up a government to administer these processes and systems.

In the case of a business or of a non-profit organisation, governance relates to consistent management, cohesive policies, guidance, processes and decision-rights for a given area of responsibility. For example, managing at a corporate level might involve evolving policies on privacy, on internal investment, and on the use of data.

In terms of distinguishing the term governance from government - "governance" is what a "government" does. It might be a geo-political government (nation-state), a corporate government (business entity), a socio-political government (tribe, family, etc.), or any number of different kinds of government. But governance is the kinetic exercise of management power and policy, while government is the instrument (usually, collective) that does it. The term government is also used more abstractly as a synonym for governance, as in the Canadian motto, "Peace, Order and Good Government".

Governance란 권력과 관련된 정치적인 결정과정과 관계가 있지만, 그렇다고 리더십이나 '경영'과 관련된 문제와 구분시켜야 한다. 일단 Governance는 국가가 될 수도 있지만, 전체 정치 의사 결정 과정 행위자가 해당된다. 따라서 비영리집단, 기업, 이익집단도 이 안에 속한다. Governance는 Goverment와 구분되어 져야 하는데, 즉 Governance는 Government가 무엇을 하는가라고 이해하면 된다. Governance는 즉 권력과 정책을 행하는 행위라고 보면 된다.

여기서 중요한 건, 정치적 의사결정에 행위에 국가나 정부뿐만 아니라 비영리집단, 시민사회, 기업, 이익집단도 참여할 수 있다는 것이다. Saskia Sassen은 국가가 세계화를 통해서 자신의 많은 기능들을 포기해야 하는데, 그 대신 다른 행위를 할 수 있으며, 그 행위를 통해서 새로운 '권위'를 얻을 수 있을 거라고 주장하고 있다. 

그녀의 글은 Die Zeit 2011년 1월 13일 제 3호지에 발행되었다.

그녀의 글 Stoppt die Regierung! 은 부제로 "das parlament wird schwächer, die Exekutive in westlichen Staaten immer stärker - das gefährdet die liberale Demokratie" (의회는 점점 약해지고, 서양국가의 행정부는 점점 강해진다. 그 것은 자유 민주주의가 위험에 빠졌다) 달고 있다. 일단 해석하니까, 제목이 많이 자극적인 것 같은데, 사실 이 신문의 부제는 많은 정치학자들이 지적하기도 했다.

질문을 해보자.

민주주의 국가에서는 의회가 더 중요할까? 대통령이 더 중요할까?

좀 어이가 없다. 국회의원이냐? 대통령이냐? 기본적으로 정치인이라는 것 자체는 다르지 않고, 그에 대한 이미지도 별로 다르지 않다. 하지만 기본적으로 민주주의 국가는 정치적 의사 결정에 시민의 의사결정이 반영되어야 한다. 하지만 인구가 늘어나고, 사회는 정치, 경제, 교육, 문화 등과 많은 분야로 나눠져 있기 때문에, 그 많은 사람들이 정치에 관심을 가질 수 없다. 따라서 간접 민주주의가 필요하게 되었는데, 그 국민의 의견을 반영하는 것이 국회의원이다. 대통령도 국민의 손으로 뽑긴 하지만, 직접 선거를 하는 경우도 있고, 간접 선거를 하는 경우도 있고, 그저 상징적인 의미로 남아있는 곳도 있다. 이 상징적인 의미란 '왕'을 의미한다. 또한 대통령은 행정부의 수장이며, 행정부는 시민의 이익을 반영하는 곳이 아니다. 따라서 민주주의 국가에서는 행정부보다는 의회가 더 권력이 강해야 한다.

아무리 대통령을 국민의 손을 뽑는다고 해도, 행정부의 힘이 너무 강해진다면, 민주주의는 위협을 받을 수 밖에 없다.

하지만 Sassen은 행정부가 힘이 강해진 것을 민주주의의 위협이라고 보기보다는 행정부가 '새로운 도덕성(Bestand unserer neuen Normalität)'을 갖게 되었다고 말한다.  

그리고 그 이유를 다음과 같이 말하고 있다.

"Diese Unterscheidungen sind bedeutsam, weil sich in den Vereinigten Staaten ebenso wie in verschiedenen europäischen Staaten die Regierungen aktiv darangemacht hat, das Wohlergehen ihrer Bürger zu opfern, um das Finanzsystem zu retten und einen wachsenden Anteil der Ressourcen ihrer Ländern in den privaten Sektor zu überprüfen."

"이 구분은 매우 중요하다, 왜냐하면 미국이나 유럽의 행정부는 금융 시스템을 구하고, 점점 증가하고 있는 사적 기관의 잠재력과 자원을 검토해야 하기 위해 일하기 때문이다."


또한 그녀는 행정부의 권력이 점점 커지는 것을 당연하게 여기고 있다.

"Während die Mittelschichten in Indien und China dank der raschen Expansion der verarbeitenden Industrien und der industrienahen Dienstleistungen wachsen, hat der Aufstieg der globalen Unternehmens- und Finanzökonomie große Teile der Arbeiterklasse, des liberalen Bürgertums wie auch nationale Firmen im Westen geschwächt, und zwar so sehr, dass die beiden Bevölkerungsgruppen als politische Akteure weithin ausfallen. Zugleich hat dieselbe Entwicklung die Exekutive, die Regierungen der Nationalstaaten, mit zusätzlicher Macht ausgestattet."

"인디아와 중국의 공업과 그 관련된 서비스 업종이 급격하게 상승하고, 글로벌 기업들과 금융경제가 성장하면서, 서양의 국내 기업들은 점점 약해지고 있다. 또한 그 현상은 심각하며, 정치적 행위자로서의 인구 줄어들고 있다. 동시에 행정부는 그로 인해 생기는 권력을 축적하고 있다."

서방 국가들의 경제 인구와 글로벌 회사들이 국내 경제에서 빠짐과 동시에 그 정치적 역할도 점점 줄어들고 있는데, 그로 인해 상대적으로 행정부가 그 권력을 갖게 되었다고 묘사한다. 그리고 이 권력은 국내 세금과 관련된 법으로 정치적인 조절을 하게 되고, 이 것은 곧 전 지구적 금융 시스템으로 옮겨진다는 말. 

Sassen의 의견은 세계화로 인해 오히려 국가의 힘이 약해지는 것이 아니라, 오히려 국가가 세계 금융경제의 중요한 행위자가 될 것이라고 묘사하고 있다. 그리고 이 것은 세계화에서 얻어지는 국가의 새로운 역할 중에 하나이다.

여기서 세계화로 인해서 국가가 더 이상 유지할 수 없는 기능은 무엇인가? 그건 바로 '복지국가'이다. 복지 국가는 결국 국가가 '돈'을 이용해 자국 국민의 공익을 조절하는 것이다. 체계이론에서는 정치 행위라는 것은 '돈'을 의사소통을 하는 것이 아니라 '권력'을 갖고 행위가 이뤄져야 하며, 만약 정부가 권력이 아닌 다른 목적과 함께 국가를 운영한다면, 정치시스템의 의사결정 과정은 복잡해지고, 따라서 그 부담을 이겨낼 수 없을 거라고 보고 있다.

따라서 세계화를 통해서, 국가는 어쩔 수 없이 '복지 국가'라는 타이틀을 버리고, '권력'으로 소통할 수 있는, 자신이 할 수 있을 만큼의 기능만을 얻게 된다.

솔직히 틀린 이야기는 아니다. 그리고 Sassen이 '세금'에 관련된 법을 통해, 세계적 금융위기에서 국가의 역할을 이야기한 것도 나쁘지 않다고 생각한다. 독일의 경우 국가 재정상태를 의료보험세 인하, HarzIV와 같은 복지 재정을 감소시키면서 돈을 모으고 있는 것도 사실이니까.

하지만 Sassen이 한 가지 사실을 잊어버린 것 같다. 물론 세계화를 통해서 아시아 국가들의 공업이 발달되고, 부를 생성한 건 사실이다. 하지만 세계화와 그에 따란 금융 위기는 유럽이나 미국에만 영향을 미치는 것이 아니라, 아시아의 신흥 공업국가들에게도 미친다. 그렇다고 이들에게 복지세를 줄이면서 재정위기를 돌파하라고 말하면, 어이가 없다. 일단 아시아 신흥 공업 국가들은 아직 '복지' 국가라는 걸 경험 한 적이 없다.

그들은 막 민주화를 경험했으며, 경제 발전 역시 30~40년의 빠른 시간내에 이뤄진 것이기 때문이다.

물론 Sassen의 글은 서유럽과 미국으로 그 대상을 한정시켰다. 따라서 아시아 국가들을 논한다면 비논리적일 수도 있다. 하지만 아시아 국가들이 세계적 금융 위기에서 무엇을 해야하는지 생각해 볼 수도 있지 않을까?