[민주주의/선거] 선거정치 2. 대의민주주의와 선거, 대의제 모델

안녕하세요, 근 2주만에 다시 인사드리네요.

지난 번 포스트에서 예고했던 대로 정치인과 유권자와의 관계에 대해서 이야기해보려고 해요. 나 대신 정치 분야에서 일해줄 사람들을 뽑는다면, 그 일을 할 사람이 아닌 이상, 분명히 유권자인 나는 이 사람에 대해서 어떤 기대를 갖고 선택을 하겠죠. 물론 피선거권을 가진 사람들은 정말 그럴 수도 있고, 아니면 미디어에 의해 그렇게 보여질 수도 있습니다. 그 이미지 탓이든, 실제 그 사람이 그렇기 때문이듯, 적어도 어떤 생각으로 이 정치인이 내 이익을 대변해줄 것인지 고민을 한다는 이야기입니다. 그럼 시작하겠습니다. ^[각주:1]

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*1. 대의민주주와 선거 *

앞에 의회정치에서 대의 민주주의에 대해서 이야기를 했고, 바로 앞의 포스팅에서는 선거의 의미와 기능에 대해서 이야기를 해보았습니다. 그리고 오늘 유권자와 정치인의 이야기를 시작하기 전에 대의민주주의에서 선거의 의미를 짚어보려고 합니다.

민주주의는 기본적으로 국민에 의한 지배 또는 정치를 위미하며, 국민이 통치하는 정부형태입니다. 그러나 땅도 넓어지고, 사람도 많아지고, 사회는 복잡해졌기 때문에, 모든 사람들이 모든 일에 관심을 쓸 수 없는 시대가 와버렸습니다. 그래서 내 정치적 이익을 대변해줄 수 있는 누군가를 선출하고, 이 누군가들로 의회를 구성하고, 내가 속해 있는 공동체, 지역, 국가의 문제를 논의하게 합니다. 바로 이 '누군가'를 선출하는 과정과 평가하는 과정을 선거라고 합니다. 즉, '선거'란 대표를 선출하여, 시민들의 집단적 의사를 확인하고, 대표들에게 집단의사의 실현을 위임하여, 국민의 지배를 실현하는 수단입니다.

1) 민주적 참여와 민주적 책임성

민주주의 이론가들은 대의민주주의에서 가장 필요한 것을** "민주적 참여"와 "민주적 책임성"** 확보라고 여깁니다.

정치인들은 될수있는 한 대다수의 국민들의 지지를 받기 위해 경쟁하고, 국민들은 그들을 자신의 대리인으로 선택합니다. 여기서** 될 수 있는 한 많은 숫자의 국민들이 참여하고, 자유선거에 의해 대표를 선출할 때 민주적인 정부가 구성**할 수 있다고 생각하기 때문에 "민주적 참여"는 대의민주주의에서 기본적으로 지켜져야 할 것입니다.

민주적 책임성 확보는 선거 이후의 이야기입니다. 정부 구성 이후 국민은 선출된** 대표자들이 자신들의 대리인으로서 활동할 수 있도록 강제해야 하며, 국민의 이익을 위해 활동하지 않은 대표들은 다음 선거에서 퇴출당할 수 있어야 합니다**. 따라서 선출된 대표자들이 다음 선거에서 이기기 위해서는 국민들의 선호를 무시할 수 없다는 거죠.

*2) 대의민주주의와 선거 *

앞서 말했듯이 선거는 대의민주주의에서 필수적인 요소이며, 만약 이 선거가 제대로 운영되지 않는다면 대의민주주의 역시 위기를 맞이할 수 있습니다. 그렇다면 선거가 제대로 운영되기 위해서는 어떤 조건이 충족되어야 할까요?

1. 선거는 정기적으로 시행되어야 한다.

2. 선거는 주요 정책의 결정에 실질적으로 책임을 지는 정치인들을 선택하는 수단이 되어야 한다.

3. 선거는 경선에서 승리할 수 있는 실질적인 기회를 제공하면서 복수후보나 후보집단 중에서 선택을 보장할 수 있어야 한다.

----> 여기에는 한 정당 내에 모든 정파들이 자신들의 견해를 유권자들에게 알려줄 수 있는 기회를 갖고 있어야 한다.

4. 투표자들은 후보자들의 의미있는 차이를 인식할 수 있어야 하며, 이러한 차이는 사회계층에 각기 상응해야 한다.

5. 투표 결과는 정직하게 집계 되어야 한다.

이 중에서 몇 가지는 이미 이해를 하셨겠지만, 다른 건 또 논란이 있을 듯 합니다.

1, 2, 3은 자유로운 선거 경쟁을 위해 분명히 필요합니다. 5도 마찬가지고요. 다만 4는 국가마다 기준이 다를 거 같아요. 어떤 나라는 정치인이나 정당의 이념에 따라 다를 수도 있고, 또 어떤 나라는 정책 방향에 따라 차이가 있을 것이고, 또 어떤 국가는 정책방향이나 정당이념보다는 인물적 요소가 더 중요할 수도 있고... 그리고 그게 사회계층에 상이하게 다를 수도 있고, 아닐 수도 있다고 생각해요. 이는 정치 문화, 그 국가가 놓인 정치적 상황에 따라 다르지만, 그래도 분명히 후보자나 정당들 사이에는 차이점이 있어야죠.

그렇다면 선거는 대의민주주의에서 어떤 의미가 있을까요?

이 부분에 대해서는 많은 의견이 있지만, 종합해보면 "선거는 국민의 정치참여의 통로로서, 개인의 정치적 의사와 권리를 정치과정에 투입시키는 가장 보편적인 정치적 메커니즘이다"라고 할 수 있을 거 같습니다. 또한 선거는 "국민의 의사를 국가정책으로 전이시키고 국민 다수의 이익에 기초한 정책을 입안하며, 국민이 정부에 대한 통제를 실현하는 적절한 제도"라고 할 수 있습니다.

2. 대의제 모델: 대표의 개념

앞서 말한 것처럼 대의민주주의는 개인이 가지고 있는 정치적 권리를 선출된 대표에게 위임하여 개인의 정치적 이익을 실현시키는 제도입니다. 따라서 대의민주주의에 의한 정치는 '대표'에 의한 정치라고 할 수 있습니다. 그래서 이번에는 이 '대표'라는 개념에 대해서 이야기하려고 합니다. 이 대표가 누구를 대표하고, 무엇을 대표하는지, 또 어떻게 대표하는지에 대한 답을 하는 것이며, 이어 나와 정치인의 관계에 대해서도 이야기해볼 수 있죠.

그렇지만 이 '대표'라는 개념이 생긴 건 17세기에 민주주의 사상이 발달하면서 생깁니다. 그리고 이 대표라는 개념은 '신탁 (trust)' 와 '대리 (delegate)'의 의미를 갖고 있었습니다. 그러나 선거권이 확대되고, 현대 정당체계가 확립하면서 '위임 (mandate)'이란 모델도 널리 수용되었습니다. 그리고 산업화가 시작되면서 계급, 성, 종교, 인종 등 다양한 집단들로 균열된 사회구조가 나타나면서 '유사대표모델 (resemblance model)'도 제기되었습니다.

그럼 하나하나 살펴보도록 하겠습니다.

** 1) 신탁 모델**

신탁의 사전적 정의는 "일정한 목적에 따라 재산의 관리와 처분을 남에게 맡기는 일"^[각주:2]입니다. 따라서 대표자의 신탁모델도 이와 다르지 않습니다. 즉, 일반 시민들이 그 대표자에게 정치적인 문제에 관한 모든 일을 책임지고 관리해달라는 의미를 갖습니다.

아마 이 신탁모델을 가장 잘 설명한 글은 버크 (Edmund Burke)의 1774년에 영국 브리스톨에서 했던 연설문일 듯합니다.

"당신들은 실제로 한 명의 의원을 선택합니다. 그러나 당신이 그를 선택하였을 때, 그는 브리스톨의 의원이 아니라, 그는 의회의 한 구성원입니다... 당신의 대표는 당신들에게 그가 지닌 성실이 아니라, 그의 판단에 빚지고 있습니다. 그래서 그가 여러분들의 의견을 위해 그의 판단을 단념한다면, 그는 당신들에게 봉사하는 것이 아니라, 당신들을 배신하는 것입니다." (Burke, 1975; 157)^[각주:3]

이 때 당시 버크는 대의제가 지니는 본질은 '성숙한 판단'과 '계몽된 의식'을 행사함으로써 선구구민에게 봉사하는 도덕적인 의무라고 생각했지만, 한편으로 교육과 이해를 소유할만큼 재산을 가진 사람들이 덜 유복한 사람들의 이익을 위해 봉사한다는 생각을 기본적으로 갖고 있었습니다. 따라서 이 신탁모델에는 '엘리트주의'가 내포되어 있죠. (그래서 비판을 많이 받기도 합니다)

우리나라에서도 2004년 대통령 탄핵이 있었고, 그 때 탄핵소추문을 가결한 이유는 대한민국 헌법에 다음과 같이 명시되어 있었기 때문입니다.

"대한민국 헌법 제 3장 제 46조 2항: 국회의원은 국가이익을 우선하여 양심에 따라 행동한다."^[각주:4]

당시에도 지금도 많이 비판을 받고 있지만, 우리나라 헌법에서도 이런 신탁 모델의 흔적이 있습니다.

그리고 역시 이 신탁모델은 비판을 받습니다.

1. 대중이 무지하고 교육을 받지 못했으며 속기 쉽기 때문에 대중의 의사와 관계없이 대표가 스스로 알아서 생각하고 판단한다는 것은 엘리트주의적이며 반민주적인 함의를 가지고 있다는 것입니다.

2. 교육은 복잡한 정치적, 경제적 문제에 대한 이해를 돕는 데 중요하지만, 교육이 대표로 하여금 다른 사람들의 이해관계에 관해 정확한 판단을 하는 데 기여한다는 것은 확인하기 어렵다는 것이다.

3. 대표들이 자신의 생각과 판단에 따라 행동하도록 허용할 경우, 자신들의 이기적 이익을 추구하는 데 급급할 것이다.

신탁모델은 오늘날과 같이 교육수준이 높아지고, 평등의 개념이 확산되면서 그 의미를 많이 퇴색되었습니다.

2) 대리 모델

대리 모델을 알아보기 전에 대리인의 뜻을 알아보면 다음과 같습니다. "대리를 부탁한 사람의 명령과 지시에 따라서 행동한다. 대리인은 일을 맡긴 사람의 의사를 그대로 따를 뿐 대리인 자신의 뜻과 판단과 선호를 앞세울 수 없다. 만약 그렇다면 대리인으로서의 자격을 박탈당할 수 밖에 없을 것이다."

이 개념을 정치에 적용을 하자면 정치인은 자기를 선택한 유권자의 이익에 충실해야 하고, 따라서 국가 '전체'보다는 자시을 선출해준 '부분'에 초점을 두는 의회할동을 해야한다는 것입니다. 이 기념은 지역구의 이익과 지역민의 개별적 이익에 봉사하는 의원활동을 뒷받침하는 논리가 되며, 흔히 선거구 봉사 (constituency service) 라고 불립니다. 이런 대리모델을 선호하는 사람들은 정치인과 지역구민의 이익이나 견해의 차이가 최소화되기 위한 장치 도입을 매우 선호합니다. 이 제도적 장치에는 "국민소환 (recall)", "국만발안 (initiatives)", "국민투표 (referendum)"을 예로 들 수 있습니다.

물론 이 대리 모델이 지역구민의 이익에 정치인이 봉사한다는 점, 그래서 전문 정치인들의 개인적 욕망을 제한할 수 있다는 장점도 있지만, 단점도 존재합니다.

1. 정치인이 선거구민의 이해관계에 묶여 갈등 유발을 할 수 있다.

2. 전문 정치인들의 지도력과 정치력을 행사할 영역을 제한한다.

그리고 너무 부분의 이익만을 생각하다 보니, 대표자가 되고 나서, 다수의 이익을 대변할 수 있어야 하는데, 자신을 선출해준 국민이 절대 다수가 아닌 경우는, 다수의 이익을 대표해야 한다는 대의민주주의의 책임성에 위배가 된다는 단점이 있습니다.

** 3) 위임모델**

위임 모델은 근대 정당제도가 발전하면서 대표적인 개념으로 등장하였습니다. 정당이 출현하기 전에는 대표는 대체적으로 독립적인 개인으로 간주되었습니다. 그러나 프랑스 혁명을 전후로 선거권이 확대되면서, 현대 정당 체계가 확립되면서 정당이 대표 기구로 부각되기 시작했습니다. 그리고 선거의 승리는 선거기간동안 제시했던 정책들이나 프로그램들을 수행할 수 있는 대중적인 위임과 같은 뜻이 되었습니다.

위임모델에 따르면, 정치인은 정당의 공천과 정당의 정강, 정책 프로그램을 통해 당선되므로 정당의 입장을 따르고 정강-정책의 실현에 공헌해야 합니다. 따라서 대표들은 개인의 자질과 능력보다는 특정한 정당의 이념과 정책에 충실한 '정당인'의 성격을 갖기되었고, 일반시민들은 선거기관을 통해 정당이 제시하는 것에 지지를 보냄으로써 그 정책을 실천할 수 있는 권위를 위임하게 됩니다. 그러므로 대표의 개념은 개별 정치인과 개인의 관계로부터 일반 시민들과 정당의 관계를 중심으로 이해할 수 있습니다.

이 위임모델은 앞에서 소개한 에드먼드 버크의 "대표는 선거구민의 대리가 아니라 전체 국가를 위해 일하는 국민의 신탁자로서 자유롭게 사고해야한다" 시각을 포함하고 있습니다. 대표자는 선거구에서 선출되지만 전체 국민의 위임을 받으려고 경쟁하는 정당의 일원으로서, 특정 선거구민의 뜻과 이익이 아닌, 전체 국민의 이익을 대표하는 신탁자로서 자유롭게 판단하고 행위할 수 있는 것으로 여겨집니다.

** 4) 유사대표 모델 **

유사대표 모델이 나온 이유는 근대 사회 이후 계급, 종교, 성, 인종 등 다양한 집단들로 균열된 구조를 보이고 있고, '유사'라는 말을 쓸 수 있을 정도로 의회는 사회 균열 구조를 그대로 반영해야 한다는 뜻입니다. 특정 집단 출신과 사람과 그 집단의 경험을 공유했던 사람만이 완전하게 집단의 이해관계와 동일할 수 있다는 것을 전제로 하는 모델입니다. 이 유사대표 모델이 제대로 적용된 의회라면 의회는 사회와 닮은 꼴이어야하고, 의회의 구성원인 의원은 자신을 선출해준 유권자가 생각하고 느끼고 행동하는 것을 닮아있겠죠.

이 시각은 정치란 사회의 균열상을 그대로 반영한다는 맑스주의적 시각에 기초합니다. 19세기 이후 사회주의자들과 진보주의자들은 자유민주주의 대표제도가 사회의 다수 집단인 노동자 계급과 여성들을 지나치게 과소 대표하고 있기 때문에, 그들의 이익이 소외되고 최소화되고 있다고 비판햇습니다. 물론 진보적인 엘리트도 있지만, 그들 역시 노동자나 여성이 아니기 때문에 그들의 이익을 충실하게 대표하는 데는 한계가 있다고 지적되어 왔죠. 따라서 대표는 사회집단별로 할당되어야 하고, 투표자들은 자신이 속한 집단이 내보낸 후보자에게 투표해야 한다고 주장합니다. 따라서 유사 대표 모델은 '정치적 평등의 원칙'을 적극적으로 수용하는 개념이라고 할 수 있습니다.

하지만 현실적으로 유사대표 모델을 적용한 의회를 만들기는 어렵죠. 이미 민주주의라고 해도 엘리트주의가 지배적이니까요. 또한 이 모델도 배타적이고 좁은 의미로 대의제를 묘사하고 있습니다. 만약 여성만이 여성을 대표한다면, 노동자만이 노동자를 대표한듯이 모든 대표자들이 그들이 속한 집단의 이해관계만을 발전시킨다면 결과는 사회적 분열과 갈등, 그리고 파편화로 나타나게 될 것입니다. 더 나아가 공공의 이해관계를 발전시킬 수 없습니다.

그래도 사회적 약자 집단을 대표하기 위한 노력은 계속 되고 있습니다. 예를 들면 비례대표제를 각 집단의 대표들로 구성한다거나, 여성할당제가 이런 유사대표모델을 접목시킨 경우죠.

대표의 개념인 신탁 - 대리 - 위임 - 유사대표 모델은 시대별로 정치구조 변화에 따라 나온 개념이긴 하지만, 헌법과 국회법, 선거법에는 위에 소개한 네 가지 모델의 흔적이 있거나 일부 반영되고 있습니다. 또한 유권자의 정치적 관심도, 정치 의식, 환경에 따라 정치인과 자신의 관계도 다르게 여길 수도 있습니다. 여러분들은 어떤 모델이 자신에게 잘 맞는다고 생각하십니까?

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오늘 다룬 대의민주주의와 선거, 그리고 대의제 모델은 짧은 내용이지만, 상당히 재미있는 내용이기도 합니다. 각 모델별로 장단점도 존재하지만, 여전히 혼재되어 있는 개념이기도 하고, 이 개념에 따라 자신이 정치인을 지지하는 이유나 행동도 바뀔 수 있거든요.

하지만 네 모델 역시 대표자가 되었으면 반드시 필요한 모델들이라고 생각합니다. 특히 정당에 있을 때, 이 정치인은 정당원으로서, 지역구 혹은 비례 대표로서 여러가지 위치와 정치적 이익을 대면해야 하기 때문이죠. 만약 이게 유권자와 일치하지 않는다면, 다음 선거에서 패배할 수도 있고, 일치한다면 승리할 수도 있고요. 다만 이 승리가 옳고 그른다는 판단을 하긴 어렵습니다.

그래서 오늘은 각 모델에 대해서 코멘트를 따로 하지 않겠습니다.

다음 이야기는 선거 제도의 종류에 관해서 이야기를 하려고 합니다. 예고한 대로 그렇게 길고 복잡하게 다루진 않고, 모델만 소개할 예정입니다.

언제나 질문은 열려 있고, 같이 토론해 봤음 좋겠습니다.

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1. 고경민 (2007): 정당정치론 <현대 정치과정의 동학>, 3쇄, 인간사랑, Pp. 76 ~ 88 의 내용을 정리했습니다. [본문으로]
2. http://ko.wikipedia.org/wiki/신탁 [본문으로]
3. Burke, E. [(1790) 1968] Reflections on the revolution in France (Harmondsworth: Penguin) (ex. C. C. O'Brien); 앤드류 헤이우드 (2003): <11. 대의제, 선거, 투표>, <<정치학>>, 성균관대 출판사, Pp 424~425 재인용 [본문으로]
4. http://www.law.go.kr/lsInfoP.do?lsiSeq=61603#0000 [본문으로]